康晓强    潘  娜

所谓“现代社会组织体制”，指的是在现代社会视域下对社会组织进行管理的体制架构、组织设计和制度安排。党的十八大首次提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年3月26日，《国务院办公厅关于实施任务分工的通知》明确提出了“时间表” ：到2017年要基本形成。就是说，旧体制改革必须抓紧完成，新体制的建立必须在4年后实现。特建议如下：

    一、破除两大认识误区，辩证看待社会组织

观念是实践的先导。在这个方面需克服两个认识误区。其一，过分夸大社会组织的消极效应：把社会组织等同于“非政府组织”，把“非政府组织”片面化、简约化地理解为“反政府组织”。其二，过分夸大社会组织的积极效应：把社会组织看得神通广大，给予过高的道德期待和神圣光环。这两个认识误区事实上走向了两个极端，并不客观、全面：只看到社会组织的积极效应而忽视其消极效应，容易犯以偏概全的错误；只看到社会组织的消极效应而看不到其积极效应，就会对社会组织悲观失望、严加防范。

    二、加快实施“政社分开”

政社分开是现代社会组织体制的基本前提。如果说经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系的话，那么，社会体制改革的核心就是处理好政府与社会的关系，社会组织体制改革的核心就是处理好政府与社会组织的关系。政社分开的核心在于：正确厘清、科学定位政府与社会组织的关系，更好地发挥政府的作用，更加注重发挥社会组织的积极作用。当前阻滞政社分开主要有4个原因：一是缺乏鼓励引导政社分开的具体制度举措、配套政策，不知如何分开；二是缺乏政社分开的内在动力，不愿分开；三是缺乏有效的、操作性强的保障措施，不敢分开；四是缺乏适用性强的利益阻隔机制，政社分不开。为此，必须：

1．实现“观念的革命”。如果畏首畏尾、虎头蛇尾，光说不练、说多做少、说得好做得差，“雷声大雨点小”或“只打雷不下雨”、装腔作势，光开口头“支票”，将很难取得实效。推进政社分开需要制定具体的“时间表”和“路线图”。

2．厘清政府职能的边界、区间、限度：一方面，把政府该管的事情管好，把政府该提供的公共服务和公共产品供给得优质、有效；另一方面，加快政府职能转变步伐，努力把那些政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决剥离出去，适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担，实现政府适度“瘦身”、“减肥”。

3．基于政府职能边界清晰的前提下，实现党政机关与社会组织在组织结构、功能体系、人员管理、财产运作、活动运筹、决策机制等方面的分离，尤其要强调社会组织不是政府的附庸、附属物，尽量减少对社会组织具体项目活动的直接行政干预。

4．当前，需要突出解决的问题是：党政领导干部在社会组织兼任领导职务。这方面，中央虽陆续发布一些文件[1]，但目前这一顽疾仍无法根本消除。建议：实行“一刀切”政策，只要是现职国家工作人员就不得兼职担任社会组织的领导职务，真正使社会组织成为独立于政府、企业的“第三部门”。如果在这个问题上不痛下决心，政社分开将很难有实质上的推进。

5．慎提社会组织“去行政化”。政社分开不等于社会组织不需要政府的管理和服务，尤其在现阶段。

    三、真正实现“权责明确”

权责明确是现代社会组织体制的关键要素。权责明确的“权”，不仅指政府的公共“权力”，还指社会组织的社会“权利”。“责”，既指政府相关部门依法依规依章对社会组织享有管理的责任，又指社会组织基于章程、宗旨应当承担的社会责任。核心在于：既要明确政府相关职能部门对社会组织管理的权力空间、责任边界，也要明晰社会组织的权利范围、责任区间。实现“权责明确”，主要包括两个层面：对于政府部门而言，做到权力与责任明确；对于社会组织而言，做到权利与责任明确。

1．权力与责任明确。核心问题是：明晰不同政府部门在社会组织管理中的责任区间、边界，做到权力明确、责任明晰，是谁的权力就该由谁行使，是谁的责任就该由谁担当。关键：在国家层面设立统一的社会组织发展和管理委员会。这个委员会直接隶属于国务院，是统一管理各类社会组织登记注册、日常活动、规制监管的政府机构，统一协调相关部门对社会组织监管问题，享有执法权和部分立法权，承担对社会组织进行综合监管的责任。在社会组织发展和管理委员会这个整合平台，各相关职能部门之间信息共享，强化协调配合，加大查处非法社会组织和社会组织违法行为的力度，在应急预警、联动执法、协同监管等方面形成管理合力。

2．权利与责任明确。社会组织在依法依规依章享有结社自由权、税收减免权、孵化培育权的同时，也要承担一定的社会使命。

（1）推行社会组织直接注册制，切实保障公民的结社自由权。第一，采取循序渐进、分类推进的路径慢慢过渡到实行社会组织直接登记注册制。改革步伐不宜迈得过大、过快，要积极稳妥、把握节奏，其它相关配套政策体系和管理举措要及时跟进，谨防登记注册后的管理监督工作缺位、不到位。第二，当前对可直接注册的社会组织类型缺乏细化标准，例如，何为公益慈善类？公益慈善涉及哪些领域？建议尽管出台实施细则，对可直接登记的社会组织类别、标准予以明确界定。

（2）以公平为原则保障社会组织的税收减免权利。建议：第一，制定统一的标准，对符合条件的社会组织给予税收减免待遇，企业或公民个人向这些社会组织捐赠的款物可以在所得税税前扣除。力戒当前的税收优惠特许制。第二，减少行政审批程序，简化抵扣手续，缩减办事流程。

（3）加大培育力度，使社会组织享有孵化权利。第一，加大孵化力度，重点培育服务特定人群，如服务“新生代”农民工、“失独家庭”、“失能老人”、“空巢老人”、贫困家庭、残障人士等的社会组织。第二，因时制宜，不同发展阶段采取不同的支持政策：对于发育期的社会组织而言，政府重点做好政策宣传、人员培训、筹备工作、登记注册等方面的支持；对于成长期的社会组织而言，重点做好场地、资金、能力培训、项目筹划等方面的支持；对于成熟期的社会组织而言，政府应加大购买服务力度，鼓励其通过市场机制有效动员、汲取社会资源，全面加强自身能力建设，提升社会公信力。

（4）强化监管，督促社会组织践履应有的社会使命。第一，法治化是社会组织监管的基本方式。加快立法步伐，修订《取缔非法民间组织暂行办法》，尽快颁布《社会组织监督管理条例》，解决对“离岸社团”、网络社会组织、社区社会组织、“草根”社会组织等监管存在的无法可依、无章可循问题。第二，加大社会组织信息公开力度是实现对其有效监管的现实基础。从内容、形式、优先次序、步骤、时限、时效等方面完善信息公开的程序设计，具体划分信息的不同层次和性质，明确什么信息可以公开、什么信息不可以公开，健全责任追究的实际举措，制订责任追究的救济程序。

    四、切实保障依法自治

依法自治是现代社会组织体制的目标取向。依法自治的“法”，不仅包括国家颁布的相关法律法规，也包括社会组织依据法律法规制订的内部规章制度。核心在于：社会组织在法律制度框架内拥有在决策、人事、财务、项目活动等方面的自主决定权，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

1．加强社会组织的法治建设。当前，社会组织管理中“无法可依”和“有法不依”同时并存。法治建设亟需加强。该制定的尽快制定，该修订的尽快修订，该废止的尽快废止，该完善的尽快完善，逐步形成中国特色社会主义社会组织管理法律体系。第一，提高社会组织的立法层次。建议由全国人大或全国人大常委会制定全国统一的《社会组织法》。这部法律应能统合不同类型社会组织的特点和属性，发挥作为我国社会组织根本大法的“指挥棒”作用，消除目前我国有关社会组织方面法律法规之间的矛盾冲突之处。在确立《社会组织法》基本法律地位基础上，在时机成熟时拟定《社会团体法》、《民办非企业单位法》、《基金会法》等具体类别社会组织的单独立法，从而构建起社会组织的法律框架体系。第二，注重法治各环节的协调统一。把立法、执法和司法等作为社会组织法治建设的系统工程统一起来进行整体设计：最大限度做到社会组织管理各部门各司其职、各安其位，相互衔接、“分工不分家”。第三，注重法律法规不折不扣地落实。没有公平及时的执行落实，法律法规就难以真正奏效，就是一纸空文。

2．引导社会组织加强自治建设，提升自主性、独立性。第一，引导社会组织树立章程的权威性、稳定性。章程，从某种意义上说，就是社会组织内部管理的根本大法，确立社会组织的使命、宗旨、基本原则、运作逻辑、行动准则，统摄社会组织各项具体制度安排，对确保社会组织的自治性具有决定性意义。章程的制定必须动员社会组织成员、会员广泛深入讨论。第二，引导社会组织建立健全民主、规范的法人治理结构。确立理事会为社会组织最高决策机构，提高决策科学性，推行决策、执行和监督分离制衡的运作机制。确立社会组织行为规范和活动准则，让社会组织在制度的逻辑轨道上有序运行。建立健全财务管理制度、人事管理制度、志愿者管理制度、项目管理制度等内部管理制度体系，为社会组织的自治提供制度支撑。

    五、坚持党对社会组织的有效领导

要形成现代社会组织体制，不仅需要加快推进政社分开、权责明确、依法自治，还必须坚持党对社会组织的有效领导，其关键是：对社会组织党组织要有科学、适宜的功能定位。目前，国企、学校、街道、社区、非公经济组织党组织的功能定位都有权威的表述，唯独社会组织党组织的功能定位目前尚存争议。我们认为，社会组织党组织的功能定位主要有二。第一，提供优质服务。社会组织党组织应充分发挥自身的政治优势，密切联系社会组织员工、志愿者及其目标群体，反映百姓心声，最大限度地为社会组织员工、志愿者及其目标群体提供优质高效服务。第二，有效政治引导。把握社会组织正确的发展方向，贯彻执行党的路线方针政策，引导社会组织遵守法律法规，监督社会组织履行社会使命。如果用一句话来概括，可表述为：贯彻党的路线方针政策，服务凝聚社会组织群众（即社会组织员工、志愿者及其服务的目标群体），监督社会组织遵守国家的法律法规，引导社会组织健康有序发展。

                               （作者康晓强系中共中央党校讲师，博士；

                                潘娜系中国社会科学院助理研究员，博士）

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民政部民间组织管理局 、《中国社会组织》杂志 、中国社促会专家委员会编                        

编辑：朱鸣        核稿：田维亚        签发：廖鸿            2013年12月2日