国家发展和改革委员会经济研究所课题组

    行业协会主要通过提供行业治理规则、加快推动资本深化、提升要素投入层次、优化要素在不同组织和空间的配置、提高经济价值循环半径和竞争强度，来维护行业竞争秩序、促进产业结构升级、优化产业组织结构与区域布局，进而促进经济发展。在经济起步阶段，行业协会影响经济发展的具体形式是行政手段，而在经济发展达到一定水平之后，影响经济发展的具体形式会从行政命令转变为政策引导，主要渠道也会从公共治理转向俱乐部式治理，从直接干预要素资源配置转向间接引导要素资源配置。

    先行工业化国家，受资源禀赋条件、历史文化传统、社会经济体制、发展战略的影响，各国行业协会参与行业治理的途径与方式尽管不尽相同，但都在改善行业管理进而促进经济发展中发挥了重要作用。尤其是覆盖率相对较高的垂直型行业协会，在促进产业结构升级、优化产业组织结构和产业布局，进而促进区域经济协调发展方面发挥的作用更加明显。

    我国的行业协会作为行业管理体制改革的产物，在改革开放以来的30多年中，通过参与行业管理，在增加经济总量与调整优化产业结构方面的作用日益突出。通过计量模型分析可得，行业协会功能发挥与经济发展水平和工业化阶段直接相关，协会数量与经济增长并非简单的线性正相关关系，其功能发挥呈现出倒“U”型特征。具体而言，在经济发展相对较低的水平，行业协会数量与经济增长呈现显著的正相关，如对四川省的研究表明，协会数量每增加8个，约拉动GDP增长1亿元；而在经济发展水平相对较高的省份（如广东省），社会组织数量相对饱和、成熟度相对较高时，协会对经济发展的影响不再表现为数量增加，而更侧重于质量提高，即内外部治理机制的健全，各项功能的全面发挥。协会与经济总量的关系具体到微观层面，用协会经费与会员企业产值的关系进行衡量，两者也呈现出倒“U”型关系，即随着协会经费增多，会员企业年产值呈现上升—下降—上升的趋势规律。在协会发展初期，协会经费增长1%，企业产值增长0.8%-1%；由于我国协会经费主要来源于会员企业缴纳的会费，随着缴纳会费的增多，会员企业的正常运营可能会受到一定影响。因此，行业协会需要不断完善功能，为会员企业提供更为完善的服务，进而使企业创造出更大的产值。

    本报告还建立了综合指标评价体系来考察行业协会对经济发展的功能绩效。该指标体系包括五个分项指标（行业治理、促进产业升级、优化产业组织结构、改善政企关系和服务企业“走出去”）和一个综合指标。从评价结果来看，东部地区五项行业功能发挥指数普遍高于中西部地区，中西部之间差距不明显。从不同功能发挥来看，我国行业协会最强的作用是在行业治理与改善政企关系方面，在产业升级与产业组织结构调整方面的作用次之，功能发挥较差的是服务企业“走出去”[1]。从不同产业领域来看，行业协会在促进第二产业发展方面的功能明显高于第一和第三产业。就行业协会在三次产业发挥的作用而言，仍然是在行业治理和改善政企关系方面发挥的作用较大，其他方面发挥的作用较小[2]。

    通过计量研究还发现，除了改善政企关系的功能指标外，其他四项功能指标都与人均GDP（衡量经济发展水平）存在一定正向关系，特别是促进产业升级、优化产业组织结构、服务企业“走出去”三项功能指标，与经济发展水平存在明显的正相关关系。产业结构升级绩效指标和产业组织结构优化绩效指标都存在一个加速上升的过程，加速期对应的人均GDP水平分别为4700-8300美元和6300 -13000美元，服务企业走出去职能与人均GDP之间的关系在6300-16000美元之间出现相对平缓的区间，此前是加速期，之后再次进入强化期。当前我国人均GDP接近6000美元，行业协会促进产业结构升级和服务企业走出去职能仍然处于强化阶段，优化产业组织结构职能将逐步得到强化，这表明随着我国经济稳步迈向高收入阶段，在打造中国经济升级版、创造“中国奇迹”第二季的过程中，行业协会应该在上述三个方面拥有更大的功能发挥空间。

    但就目前现状而言，与发达国家相比，我国行业协会通过推进产业结构升级、优化产业组织结构和产业布局进而推动经济发展的功能尚未全面发挥，尤其是在服务企业“走出去”方面的功能亟待加强。过去30多年，我国行业管理体制改革侧重于对政府行业管理部门的改革和调整，对行业协会的体制改革则重视不够，造成行业协会既培育发展不足，又规范管理不力，难以承担起行业管理职能，以致陷入了“行业协会管理能力不足——政府部门无法放权——行业协会管理水平难以提升——在经济发展中不能有效发挥作用”的循环圈。

    改革开放至今，我国形成的官办型、大企业主导型和中小企业互助型三类行业协会，目前都还不能积极有效地发挥行业管理进而促进经济发展的作用，这与我国经济体制尤其是行业管理体制改革尚未到位密切相关。一是政府职能转变不到位，政会分开不彻底，主管部门直接干预行业协会，政府职能向行业协会转移迟滞；二是行业协会存在行政化、垄断化倾向，大多实行“一业一会”，缺乏更为灵活的竞争机制；三是行业协会在组织上、经费上缺乏自主性，部分行业协会面临经费困难的压力，不得不将主要精力放在有偿服务与创收上，有违办会宗旨；四是行业协会内部治理和外部监督机制不完善，影响其执行力和社会公信力；五是行业协会覆盖范围狭窄，代表性不够，体制内行业协会与体制外行业协会无法接轨与融合；六是行业协会专职人才尤其是年富力强的复合型人才匮乏；七是行业管理法律法规不健全，影响管理组织体系建设，一方面，协会管理职能不是直接来自法律规定，而是取决于政府的主动退出与让渡；另一方面，地方垄断性行业协会独立于全国性协会而存在，造成行业全局信息搜集与协调链条断裂，影响协会在行业管理与经济发展中的作用发挥。

    除了上述体制机制原因外，尤其值得重视的制度体系不足是，对于行业在行业管理方面发挥的作用与效果，没有统一评价标准与功能绩效监督、考核、问责制度，政府资助支持未能与功能绩效挂钩。由此造成行业协会缺乏参与行业管理的动力与压力，并为部分协会利用所掌握资源及与政府的密切关系为自身谋取额外利益留下了空间。

    为了促进行业协会在未来行业管理与经济发展中更加积极有效地发挥作用，应加快消除制约行业协会发展的体制机制问题，建立行业协会功能绩效评价考核制度与激励约束机制，并结合调结构和转方式的战略要求，进一步明确行业协会发挥作用的着力点，同时建立健全政会合作的长效机制。

——在破除体制机制障碍方面：（1）对体制内生成的社会团体类行业协会、管理类行业协会、专业经济类行业协会进行分类改革，同时加快培育和发展一批能够代表未来产业发展方向、切实能够参与行业自律和行业管理的新型行业协会，结合行业技术经济特点，加快培养一批制度完善、运作规范的大企业主导型行业协会和中小企业互助型行业协会。

（2）加快推进政会分开，进一步明确政府部门与行业协会的职责权限，深化转变政府职能，建立行业协会依法、有序承接行政府转移及委托相关职能的工作机制。

（3）通过引入竞争机制，改变行业协会的行政化、垄断化倾向，增强其自主性和活力。

（4）完善扶持行业协会发展的制度和政策体系，应将行业协会发展列入国民经济与社会发展规划，完善政府购买行业协会服务的制度规范，多渠道帮助行业协会“开源节流”，如设立协会发展专项资金，免征营业税和企业所得税等。

（5）加强行业协会职业队伍建设，改变党政部门退休领导干部在行业协会担任领导职务的惯例，健全行业协会的劳动人事制度，引导协会队伍向年轻化专业化职业化方向发展。

（6）建立多元化社会监督体系，提高行业协会的社会公信力，完善公平竞争机制、失信惩戒机制与自律保障机制。

（7）扩大行业协会覆盖面，提高其代表性，引导现有行业协会朝着跨系统、跨所有制、跨区域的多元方向发展。

（8）完善行业管理法律法规体系，加快行业协会统一立法，并从法律上明确行业管理权限在中央与地方之间的划分，明确全国性与地方性行业协会之间的关系。

    ——在功能评价与激励约束方面，建立行业协会开展活动的作用与效果评价标准体系，并将评价结果作为政府资助支持的依据；建立行业协会绩效考核与问责制度，建立优胜劣汰的退出机制。

    ——在明确行业协会发挥作用的着力点方面：一是引导行业协会在促进产业结构升级中有效发挥作用；二是引导行业协会在优化产业组织结构方面有效发挥作用；三是引导行业协会在优化产业布局和促进区域经济合作中有效发挥作用，四是引导和敦促行业协会在维护行业秩序中有效发挥作用；五是引导行业协会在支持企业参与国际竞争和提高产业国际竞争力中有效发挥作用。

——最后，还要加快建立健全政会合作的长效机制，建立政府与协会之间制度化、规范化的工作机制，不断提高行业协会的综合工作能力和水平，为行业协会联系政府、服务企业、促进行业自律提供制度保障。

     课题负责人：

         宋  立   国家发改委经济研究所副所长 研究员 博导

     执行负责人：

         郭春丽   国家发改委经济研究所发展战略室 主任 研究员 博士

         郭丽岩   国家发改委经济研究所 副研究员 博士

     课题组成员：

         黄卫挺   国家发改委经济研究所副研究员 博士

         李清彬   国家发改委经济研究所 助理研究员 博士

         周  闯   东北财经大学 博士

         周  晔   首都经贸大学 副教授  博士  

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民政部民间组织管理局 、中国社促会专家委员会、《中国社会组织》杂志  编                        

编辑：朱鸣        核稿：田维亚        签发：廖鸿            2013年12月4日